随着5G、特高压电网、卫星互联网等技术加快发展，电磁技术应用日益广泛，电磁环境也更加复杂。面对公众对基站、电力设施等产生的电磁辐射的关注，如何通过法律明确监管责任、压实运营单位义务，成为生态环境治理中的新课题。

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）设置电磁辐射污染防治专章，对电磁辐射污染的定义、监督管理、规划布局、设施分类管理等作出规定。中国政法大学民商经济法学院教授胡静认为，这一专章在国家法律层面填补了电磁辐射污染防治的制度空白，为相关行政监管和污染防治搭起了基本框架。

从部门规章到法典专章

我国对电磁辐射的环境管理起步较早。1997年3月，原国家环境保护局以第18号令发布《电磁辐射环境保护管理办法》。2019年8月，这一部门规章被废止。此后，电磁辐射领域仍有相关环境标准和技术规范，原环境保护法也将电磁辐射列入污染防治范围，但在国家法律层面一直缺少集中、系统的制度规定。

“过去并非完全没有相关标准，但作为一套完整的法律制度，相关规定比较薄弱。”胡静认为，生态环境法典以专章形式搭建起电磁辐射污染防治的基本制度框架。就国家法律层面的制度建设而言，这一专章填补了法律空白，可以说实现了电磁辐射污染防治专门规定的“从无到有”。

这一专章明确了电磁辐射污染防治的监管职责。国务院生态环境主管部门对全国电磁辐射污染防治工作实施统一监督管理，地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域相关工作实施统一监督管理；工业和信息化、交通运输、卫生健康、广播电视、气象、能源等部门在各自职责范围内实施监督管理。

在规划布局方面，生态环境法典规定，县级以上地方人民政府应当根据国家电磁环境质量标准、国土空间规划以及用地现状，划定本行政区域各类电磁环境质量标准的适用区域，并向社会公布。由此，生态环境法典从监管职责、规划布局等方面进一步完善了电磁辐射污染防治的制度框架。

设施分为三类，具体如何管理？

分类管理是专章确立的一项重要制度。生态环境法典根据电磁辐射排放水平及其对周边环境的影响，将电磁辐射设施分为一类、二类和三类，并授权国务院生态环境主管部门会同有关部门制定具体办法。

“不同的电磁辐射设施，电磁辐射水平或者对周围环境的影响不一样，不可能不管影响大小，都用统一的管理办法。”胡静认为，分类管理有其必要性，应当根据不同类别采取差异化管理措施。如果具体分类标准尚未明确，实践中就难以判断一项设施究竟属于哪一类，相应的管理措施也难以准确适用。

从现有规定看，运行一类、二类设施的企业事业单位，应当采取发射功率控制、发射方向调整、屏蔽、接地、隔离等污染防治措施，开展自行监测，保存原始监测记录，并定期向生态环境主管部门报告监测结果。对于一类设施，生态环境法典还要求设置警示标识、采取设置围栏防止公众近距离接触等措施。

自行监测是生态环境法典压实设施运营单位主体责任的重要措施。对于自行监测数据是否应当向社会公开，胡静认为，需要区分不同的制度依据。

“监测结果没有要求向社会公开，它更多是供管理部门掌握一些信息和数据，并不是满足公众的知情权。”胡静指出，不能仅依据电磁辐射污染防治专章，认为一类、二类设施运营单位负有全面公开监测结果的义务。

对于实行排污许可管理的电磁辐射设施运营单位，还需结合生态环境法典关于排污许可和环境信息公开的一般规定理解其公开义务。胡静分析，按照生态环境法典第一百八十五条，实行排污许可管理的企事业单位应当依法履行相关环境信息公开义务。运行一类、二类电磁辐射设施的企业事业单位被纳入排污许可管理的，具有向社会公开的强制义务。

生态环境法典要求，新建、改建、扩建一类设施应当避让人口密集区域。胡静指出：“避让人口密集区域，应该是一个选址问题。”这一要求应当与国土空间规划、环境影响评价等制度衔接。至于哪些区域属于“人口密集区域”、选址时如何落实避让要求，还需要行政机关结合具体情况作出判断。

“超标”定义如何与民事责任衔接？

生态环境法典将电磁辐射污染界定为人类活动产生的超过国家电磁辐射排放标准的非电离辐射。胡静认为，在行政管理中，是否超过排放标准，是行政机关实施监管进行行政处罚的前提，但是否超标与是否造成损害，属于不同层面的问题。

“超过排放标准的，由行政机关来处罚；是否构成污染，没有必要与超标勾连起来。”胡静对将“超过排放标准”作为电磁辐射污染定义的必要条件持保留态度。在他看来，如果只有超过排放标准才被认定为污染，受害人即使能够证明健康受到损害，也可能因为相关排放没有超标，难以适用环境污染侵权责任规则。

环境污染侵权通常实行无过错责任，并通过举证责任分配减轻受害人的证明负担。如果把“超标”作为适用环境污染侵权相关规则的前提，受害人还需证明排放超过标准，可能在事实上提高权利救济门槛，使无过错责任的制度功能的发挥受到影响。

与水、土壤等物质污染相比，电磁辐射属于能量形式的环境影响，其损害认定和因果关系证明更加困难。胡静举例说，重金属污染可能在排放区域或者人体内留下相应物质，通过检测结果建立排放与损害之间的因果关系；电磁辐射则不会以同样方式在人体内留下可检测的“残留物”。

因此，胡静建议，在处理相关民事案件时，应当充分考虑电磁辐射的特点，在举证责任分配和因果关系判断等方面作出更有利于受害人的制度安排。“相对于物质污染来说，原告的举证责任应该进一步减轻。”胡静同时认为，应当厘清行政排放标准与民事损害责任之间的关系，避免简单以“达标排放”否定侵权责任。

从专章入法到制度落地，设施分类、选址避让、监测报告和民事救济等问题，仍需通过配套制度和执法司法实践进一步明确。胡静认为，法律框架已经搭起，下一步的关键是尽快完善相关规则，将生态环境法典的规定转化为具体、可操作的监管措施。