生态文明建设示范区是贯彻落实习近平生态文明思想、全面统筹“五位一体”总体布局、推进人与自然和谐共生现代化和建设美丽中国的示范样板。美丽城市先行区是以地级以上城市为单元，以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向，推进新时代美丽城市建设。二者既目标一致、相辅相成，又定位有别、各有侧重。

系统领会生态文明建设示范区和美丽城市先行区的设立背景与战略渊源

生态文明建设示范区起步早、成果丰。生态文明建设示范区是贯彻落实习近平生态文明思想、全面统筹“五位一体”总体布局、推进人与自然和谐共生美丽中国建设的示范样板。早在2017年生态环境部已启动“国家生态文明建设示范市县”创建工作。2019年生态环境部印发《国家生态文明建设示范市县建设指标》及管理规程，初步构建了国家生态文明建设示范区的制度框架。2024年2月，生态环境部办公厅印发修订后的《生态文明建设示范区（市）建设指标》《生态文明建设示范区（县）建设指标》《生态文明建设示范区管理规程》，对指标体系和管理规程进行了系统优化，标志着生态文明建设示范区进入规范化、制度化的新阶段。截至目前，生态环境部已组织开展并命名八批共675个生态文明建设示范区，覆盖全国大量地级市和县级行政区。

美丽城市先行区起步高、推进快。美丽城市先行区是美丽中国先行区建设在城市层级的具体展开，其政策生成经历了“顶层设计—总体部署—专项实施”三个阶段。第一阶段，2023年12月，中共中央、国务院印发《关于全面推进美丽中国建设的意见》，提出打造美丽中国建设示范样板、建设美丽城市的总体要求。第二阶段，2025年1月，国务院办公厅转发生态环境部《关于建设美丽中国先行区的实施意见》，对区域、省域、城市、县域4个层级的先行区建设作出系统部署，要求充分发挥省域在美丽中国建设中的主体作用，一体部署本地区美丽城市等“美丽系列”建设工作。第三阶段，2025年1月14日，生态环境部、国家发展改革委等11部委联合印发《美丽城市建设实施方案》，明确美丽城市建设“施工图”。

准确理解生态文明建设示范区和美丽城市先行区的空间范围与建设内容

生态文明建设示范区强调“广覆盖、打基础”。根据《生态文明建设示范区管理规程》（环办生态〔2024〕4号），生态文明建设示范区的空间范围为地级行政区和县级行政区，具体包括地级市、副省级城市、直辖市辖区、自治州等（市级层面），以及市辖区、县级市、县、自治县等（县级层面），市、县两级均可独立申报创建。其建设内容以普适性、基础性为主，核心是“系统筑基”，重点围绕目标责任、生态安全、生态经济、生态文化、生态文明制度五大领域展开，以生态文明制度构建为主线，注重夯实生态环境保护的基础底盘，具有鲜明的“全域性”和“系统性”，既覆盖城乡环境治理，也覆盖生态制度、生态文化等软件领域，强调城乡协同推进、均衡布局，覆盖面广。

美丽城市先行区体现“少而精、重品质”。根据《美丽城市建设实施方案》（环综合〔2025〕1号），美丽城市先行区的空间范围为地级城市，以城市中心建成区为基本空间单元，不将县域纳入城市层级先行区的建设范围，县域层面的先行区建设另行通过“美丽乡村整县推进”实施。明确到2027年，美丽城市先行区仅聚焦50个左右城市，重点紧扣习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出的“绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效”等五方面实施任务，其建设内容更加深入具体、突破创新，核心是“品质提升”。同时，聚焦城市治理的“微观痛点”“智慧高效”，专门部署了噪声污染防治、餐饮油烟治理、恶臭异味扰民、光污染管控等“大城市病”治理任务和数字化监测网络、生态环境数据平台与城市智能中枢互联互通等数智化治理内容，体现了先行区以人民为中心、解决群众身边突出环境问题、现代科技赋能城市治理的鲜明导向。

精准锚定生态文明建设示范区和美丽城市先行区的建设目标与建设指标

生态文明建设示范区强调“标准化达标创建”。生态文明建设示范区是生态文明建设基础示范、达标型标杆，从时间维度来看，可以看成是美丽中国建设的基础性示范创建，侧重“守底线、全覆盖、标准化达标”建设，是生态文明建设合格线，以“达标验收”为目的。在建设目标设置上，国家每年视情况下达当年申报数量。在建设指标设置上，生态文明建设示范区（市）指标包括27项约束性指标（一票否决、必须全部达标）、8项参考性指标（择优提升），指标值全国统一标准，硬性约束强。

美丽城市先行区重在“特色化先行探索”。美丽城市先行区是美丽中国建设市域层面的先行样板、引领型标杆，是美丽中国先行区核心板块，可以看做是新形势下生态文明示范区的进阶形态，侧重“提品质、强创新、树标杆引领”，是美丽中国建设引领线，从“达标”转向“先进经验和模式输出”。

在建设目标设置上，《美丽城市建设实施方案》提出，2027年支持50个左右城市推进新时代美丽城市建设，到2035年实现美丽城市建设全覆盖。在建设指标设置上，美丽城市先行区以参考指标体系为主，无统一刚性约束阈值，鼓励各地结合城市定位、资源禀赋自主细化、增设特色指标，更加注重建设成效、模式创新、标志性成果等。

深刻把握生态文明建设示范区和美丽城市先行区的管理机制

生态文明建设示范区由单一部门主管。生态文明建设示范区管理以生态环境部门纵向推进为主，部门协同以生态环境系统内部为主，采取达标创建的方式，每3年命名一次。其创建流程为“自主申报—省级生态环境部门预审推荐—生态环境部验收—公告命名”，周期管理采取年度自评估、每三年复核制度，复核不通过撤销称号，并明确“警告—限期整改—撤销称号”三级退出机制，现已形成“创建—验收—命名—监管—复核”全周期管理体系。

美丽城市先行区由多部门联合推进。美丽城市先行区建设由生态环境部门联合发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、文化和旅游、中国人民银行、国家数据局等部门协同推进，采取先行先试的建设方式，不搞创建挂牌。其推进流程为“基础评估（自下而上、自上而下）—统筹遴选—实施推进—进程评估—宣传推广”，实行“表+清单”上下（城市会同省级主管部门细化建设内容，生态环境部沟通确定后实施）协同闭环管理，实施年度自评估，评估结果是优化阶段任务、完善实施方案的重要依据。

作者单位：四川省环境政策研究与规划院