为落实应对气候变化目标、应对日益紧迫的气候风险，我国部分省份开展了应对气候变化立法实践。北京市将《北京市应对气候变化条例》列入了本届市人大常委会立法计划，湖北省正在就《湖北省碳市场建设促进条例》公开征求意见，对推动地方绿色低碳发展起到积极作用。但整体看，我国地方气候立法仍存在数量较少、立法层级较低、内容相对滞后、难以满足形势任务需要等问题。在全球应对气候变化背景下，国外在推进地方应对气候变化立法方面已有不少经验做法，值得我们梳理借鉴，为我国国家和地方层面气候立法提供有益启示。

国外地方气候立法特点

随着《巴黎协定》达成和履约，不少国家加快本国应对气候变化立法或修法步伐。截至目前，全球共有37个国家和地区出台了应对气候变化相关立法，其中，德国、英国国家和地方层面立法兼备，形成相对完善的气候立法体系。美国地方立法实践起步早、进程快，为国家层面立法提供了探索和支撑。

一是地方立法先行为国家立法打下基础。在美国联邦层面气候立法缺位的情况下，部分地区先行先试，出台州级气候相关立法。加州出台《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》，授权加州空气资源委员会管理州温室气体排放，启动加州碳交易体系，并通过后续立法进一步扩大加州碳市场范围，为未来建立联邦碳市场积累立法经验；马萨诸塞州相继出台《全球变暖解决方案法案》《气候政策路线图法案》《清洁能源和海上风电促进法案》三部地方气候相关立法。目前，德国16个州中已有10个州出台气候相关立法，其中有6个州的气候立法早于2019年德国《联邦气候保护法》出台，地方立法实践为联邦层面顺利出台气候保护法奠定了基础。

二是确立相对先进的气候目标和关键制度。大多数国外地方气候立法都明确应对气候变化或碳减排目标，建立总量控制制度、碳预算制度等。如美国加州等14个州通过立法确立碳中和目标，其中加州提出2045年（比美国联邦层面提前5年）实现碳中和；马萨诸塞州提出每5年制定一个短期排放目标，直至2050年实现净零排放。此外，加州还通过立法确立了碳排放交易制度、碳排放报告制度等。另外，英国苏格兰于2009年出台《气候变化法案》确立评估制度，要求到2045年（比英国提前5年）实现净零排放，并按年度进行碳减排目标进展评估。澳大利亚维多利亚州气候法对碳汇的范围和权属进行了规定，要求保持森林碳汇能力，并分别规定了私有土地和政府土地上的碳汇权利。

三是立法侧重凸显地方特色和可操作性。相比较国家层面气候立法倾向于综合性和普适性，国外地方立法基于当地能源结构、排放现状和降碳潜力，立法内容更为具体，凸显地方特色和可操作性。美国纽约基于70%的温室气体排放来自建筑领域的情况，颁布《纽约市97号法规》，为所有超过2.5万平方英尺的建筑物设定了碳排放限值并不断收紧，成为通过地方立法控制固定源排放的成功案例。德国《联邦气候保护法》作为一部框架性立法，主要确定了2045年碳中和目标和行业减排预算制度，而10个州级气候立法则规定本州的中长期减排目标、气候保护或适应的特色制度，以确保国家气候目标得以落实，比如下萨克森州规定自2025年起，州政府仅购置采用零排放动力的轨道车辆；图林根州规定州政府必须提供土地总面积的1%用于风能利用。

国内地方气候立法现状

一是立法形式多样。截至目前，国内已有12个省份和地市出台了与应对气候变化相关的地方性法规或政府规章。其中，江西省南昌市、河北省石家庄市以《低碳发展促进条例》的形式出台地方性气候法规；广东省深圳市在《深圳经济特区生态环境保护条例》中专章规定应对气候变化内容；青海省、山西省以省政府规章的形式出台省级《应对气候变化办法》；上海市、深圳市等7个碳排放权交易试点地区出台碳交易专项地方法规或地方政府规章。在国家提出碳达峰碳中和目标后，天津市于2021年出台《天津市碳达峰碳中和促进条例》，成为首部地方“双碳”立法。

二是立足地方实际开展制度探索。在国家层面气候立法尚未出台的情况下，地方气候立法在减缓和适应气候变化制度方面进行积极探索。比如青海省基于三江源的区位特征，立法侧重适应气候变化，专门提出要控制和减少农牧业活动的温室气体排放；山西省基于煤炭资源富集的特征，提出气化山西的目标，规定了国有企业的减排义务；石家庄市突出重点功能区准入负面清单、将碳排放影响评价纳入节能评估等内容；南昌市在内容上注重公众低碳可视化，呈现出“低碳项目库”“行政首长负责制和离任报告制度”“项目温室气体排放评估和环境成本评估”等立法亮点；天津市采用“促进型立法+行动方案”并行的模式，把现行有效的减排做法以地方立法的形式固定下来，通过立法保障碳交易试点的顺利开展，包括建立交易机制、为各方面主体提供可预期保障等。

经过多年实践，一方面我国地方气候立法与国家自上而下的应对气候变化政策主导工作格局形成有效补充，对当地应对气候变化和绿色低碳转型发挥了积极保障作用；另一方面，在国家应对气候变化法尚缺位的情况下，为推动国家层面立法提供了下位法支撑。然而，在当前实施积极应对气候变化国家战略和落实碳达峰碳中和目标的背景下，国内地方气候立法还存在明显差距。

一是立法内容不够与时俱进。我国地方气候立法出台时间基本集中在2018年前，多数聚焦于低碳发展、碳交易制度等方面，与当时的政策重点密切相关。面对当前我国实现碳达峰碳中和目标和应对气候变化工作的新形势新需求，地方气候立法内容相对滞后，与能源、生态环境保护等相关法律的协同性需要进一步加强。

二是立法层级效力较低。我国已出台的地方气候相关立法以政府规章为主，仅有天津、南昌、石家庄三地从人大常委会层面出台气候法规，普遍存在法律层级较低、权威性不足等问题，导致执法过程中可采用的行政强制措施不足，某些制度性安排形同虚设。地方碳交易专项立法对违法行为可设定的处罚种类和处罚力度有限，导致企业违法成本较低，对规范碳市场难以形成足够的法律约束力。

三是立法数量少、工作基础薄弱。碳达峰碳中和目标提出后，国内一些省市出台了落实政策，仅有天津通过立法提出碳达峰碳中和目标，更多地方的气候立法停留在研究层面，应对气候变化和推进“双碳”行动缺乏法律保障。同时，气候立法作为一项新任务、新挑战，地方普遍面临人才匮乏、支撑不足、基础能力薄弱等问题。

推进地方气候立法的建议

一是支持地方开展应对气候变化立法实践。地方作为气候治理的前线，在国家气候治理体系中发挥着重要作用。应加强对地方气候立法工作的指导和能力培训，充分用好地方立法权，鼓励越来越多的地方研究出台气候相关立法，促进应对气候变化政策上升为法律，加强气候立法与生态环境保护、能源等相关法律的协同性。同时，建议地方政府加强应对气候变化能力建设，组建气候立法支撑机构、培育人才队伍，开展国内外气候立法实践经验交流。

二是充分发挥地方立法的先行带动作用。加强对应对气候变化形势变化和工作需要的研判，加强立法的前瞻性与科学性研究。鼓励具备条件的地方在立法中提出比国家要求更先进的温室气体管控目标或适应气候变化目标，在碳排放强度和总量控制制度、统计核算制度、碳标签标识制度、信息披露制度等应对气候变化关键制度的创设方面先行先试，在优化管理、数字赋能、鼓励公众参与等领域探索创新，将实践证明行之有效的制度和举措纳入立法，为国家层面建立相关法律制度积累经验。

三是因地制宜开展立法探索。建议地方立足温室气体排放现状和气候变化风险特征，根据地方应对气候变化工作需求，找准地方气候立法的切入点、侧重点，因地制宜开展立法探索。能源结构偏重的地区可通过立法明确更严格的控排措施，碳汇资源集中地区可侧重保护和发展当地碳汇资源，气候脆弱型地区可就增强当地适应气候变化能力建章立制。鼓励地方气候立法以落实应对气候变化目标为导向，突出立法亮点与特色，对地方绿色低碳转型、降碳增汇作出系统安排。

作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心