传统工业园区布局分散、用地低效、生态割裂等问题突出，空间重构成为破解瓶颈、激活绿色动能的关键。日前，工业和信息化部、国家发展改革委联合印发《工业园区高质量发展指引》（以下简称《指引》），将完善园区空间治理摆在重要位置，从划定园区范围、集约用地、优化布局三方面为工业园区绿色转型绘制了清晰可落地的“施工图”。

《指引》为空间治理提供了遵循，各地实践进一步丰富转型路径。工业园区正从规模扩张转向质量效益型发展。未来，以空间治理为抓手，持续优化产业、高效利用资源、改善生态环境，工业园区将成为我国经济绿色低碳转型的重要支撑。

传统园区深陷空间发展瓶颈

工业园区作为工业企业的集聚高地，肩负着推动我国实体经济绿色低碳转型的重要使命。数据显示，全国70%以上的工业产值与60%以上的能耗均集中于工业园区，这里既是实现“双碳”目标的关键主战场，更是推进新型工业化的核心主阵地，其发展质量直接关乎经济转型与生态环保的双重成效，深刻影响高质量发展全局。

然而，在发展过程中，不少工业园区正深陷发展瓶颈，土地资源日趋紧张、产业布局零散混乱、产城融合深度不足，这些核心痛点如同“绊脚石”，严重制约着工业园区迭代升级与绿色低碳转型。

深耕工业园区绿色低碳发展研究领域多年的清华大学环境学院教授陈吕军告诉《环境经济》，我国工业园区由于早期追求规模扩张和经济增长，规划往往比较粗放，园区内企业一般简单集聚而非有机协同，园区整体普遍存在空间布局粗放、土地利用低效、产业协同薄弱、产城融合不足等问题，制约了可持续发展方式绿色低碳转型。

“正是瞄准这些空间发展与转型中系统性、结构性的痛点，包括空间功能布局不完善、载体供给不足、土地利用节约度偏低、能源供应系统高碳化、绿色基础设施覆盖不全面等，《指引》才将‘完善园区空间治理’置于突出位置，直击问题核心。”一位长期从事绿色低碳转型研究的业内人士接受《环境经济》采访时表示，与以往政策相比，此次《指引》的关键突破在于“系统性集成”与“一体化发展”，为工业园区破局提供了可落地的解决方案。

她举例道，比如通过体制机制创新破解绿电直供、隔墙售电等长期瓶颈，构建“源网荷储一体化”电力供给新格局；再如，推动产业结构升级与能源结构优化深度耦合，不仅聚焦新兴绿色产业的引入，更通过推广能源梯级利用、多能联供，以及原生资源协同利用、固废资源化等举措，打破供热系统的传统限制，为探索零碳供热模式打开了新空间。

“以往政策多侧重末端治理与产业准入，此次《指引》将空间治理提升为系统性、前瞻性的规划引领工具，强调通过弹性供地、存量盘活与‘工业上楼’等模式，推动土地节约、集约与功能复合；并通过优化生产—生活—生态空间布局，主动引导基础设施共享、产业协同共生与社区融合，从物理空间上促进减污降碳与资源循环，实现从企业简单集聚向产业协同共生的范式转变。”陈吕军说。

这场空间治理变革并非易事。陈吕军提醒道：“土地是工业园区最核心的资源要素，再加上土地使用权归属复杂等问题，要实现节约集约利用的难度很大，需要做好大量细致入微的工作。”

从“圈地划界”到“精准定界”的科学转型

工业园区范围划定已从粗放的“划地盘”转向“底线约束+科学评价”的精准定界。如何实现这一精准定界？陈吕军给出了清晰的实践路径。

他进一步解释，工业园区划界首先必须刚性避让生态保护红线等禁止开发的区域；在此基础上，通过开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，为土地进行“体检”，识别出生态保护区和适宜建设区；最终成果纳入生态环境分区管控体系，形成明确的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和差异化的生态环境准入清单，从而为工业园区发展划定不可逾越的边界。

如果说精准定界是现代园区准入的“前置门槛”，那么环境承载力评估就是衡量能否跨越门槛的“核心标尺”。

“环境承载力评估是园区规划的法定前置要求，更是科学决策的核心基础。”陈吕军告诉记者，这一评估并非依赖单一指标，而是一个综合性的关键指标体系。一是“资源利用上线”，包括水资源、土地和能源容量，决定了发展的物理规模“天花板”；二是“环境质量底线”，主要核算大气、水环境容量，用以设定污染物排放总量上限；三是“生态保护红线”，关注生态空间占比和生物多样性等，用以保障区域生态系统的结构完整与功能稳定。

在产业发展空间与生态安全空间的博弈中，如何打破“非此即彼”的对立思维，实现两者和谐共生？在陈吕军看来，这需要平衡“产业发展空间”与“生态保护空间”的冲突，通过多层次的策略实现“共生”。

第一层策略是规避与隔离。在规划源头利用“双评价”科学布局，为生态廊道留足空间并设置防护缓冲区。

第二层策略是优化与提升。在有限空间内向“质量”要效益，通过推行“工业上楼”，提高容积率和产业准入门槛，实现单位土地产出和生态效益最大化，真正实现产业“腾笼换鸟”和“凤凰涅槃”。在优化与提升方面，切忌好高骛远，必须对传统优势产业和民生产业升级给予足够的重视。

第三层策略是补偿与修复。对无法避免的生态影响严格执行“占补平衡”，要求进行生态修复或异地补偿，确保区域生态功能总量不降低、生态系统结构稳定、工业生态系统与自然生态系统和谐共生。

弹性模式破解土地利用低效困局

记者注意到，《指引》明确鼓励探索“弹性年限出让”模式，将其作为优化工业用地供应、提升土地集约利用水平的重要举措之一。

陈吕军介绍，“弹性年限出让”与“先租后让”模式经历了从地方探索到全国推广的清晰路径。广州开发区早在2010年左右便率先将“弹性年限出让”作为系统性政策推行；浙江省和广东省率先在省级层面出台并推广了“先租后让”政策，这些实践在2019年获得自然资源部的正式确认，从地方创新上升为国家制度。目前，两类模式已在辽宁、湖北、山东等众多省份开展试点，并形成了较为成熟和细化的操作框架。

在期限设定上，“弹性年限出让”“先租后让”均遵循国家政策框架，同时赋予地方充分的灵活调整空间，核心原则是匹配产业生命周期、最大化提升土地利用效率。自然资源部规定“弹性年限出让”模式的出让期限不超过20年，地方实践通常设定为10年或20年等。“先租后让”模式国家要求租赁期一般不超过5年，总年期（租+让）不超过同类用途《中华人民共和国土地管理法》规定最高出让年限（50年）。目前，“5+N”是主流模式。

“为防止企业‘圈地不用’‘达标后低效运营’的情况发生，地方实践普遍采用‘刚性合同约束’与‘全过程动态考核’相结合的模式。”陈吕军告诉记者，入园企业除签订土地合同外，还需签署具有法律效力的《履约监管协议》，明确投资、产出、环保等具体指标。政府通过“期中预考核”与“到期终考”实施全周期监管，考核达标方可续期，否则政府有权收回土地及地上建筑。

不难看出，“弹性年限出让”“先租后让”等工业用地供应方式改革，正以精准匹配需求、严格守住效能的鲜明特质，破解传统供地模式的痛点难点。

“三生融合”构建宜居宜业新图景

随着工业园区从规模扩张迈入质量提升的转型深水区，空间布局的优化升级成为激活园区内生动力的关键课题。那么，如何科学平衡生产区、生活区、配套服务区等不同功能区域的关系，解决传统布局中功能割裂、职住失衡的痛点，构建高效协同、宜居宜业的空间格局，成为园区高质量发展的核心命题之一。

破解这一命题的核心密钥在于以系统思维贯穿规划全过程，推动生产、生活、生态“三生融合”，让园区不仅成为产业集聚的高地，更成为人居舒适的福地。

陈吕军表示，针对“亦产亦城”的区域，在优化园区空间布局时需要以系统思维推动“三生融合”，打破传统功能分区严格隔离的模式，推动生产、生活与配套服务空间适度融合、职住平衡。通过构建“组团式”布局，在产业集聚区周边嵌入居住与公共服务节点。

“与此同时，依托绿带、生态廊道等自然景观资源进行功能间隔，在生产区与生活区之间打造兼具生态防护与休闲观赏功能的绿色缓冲带，既有效隔离工业生产可能产生的轻微干扰，又为园区增添生态活力，让生产效率与人居环境质量实现双向提升。”陈吕军介绍，在布局过程中，交通衔接与资源共享是规划的核心环节。这需要构建多模式、高效率的交通体系，联通内外物流与通勤网络，并围绕交通枢纽布局服务功能，保障人流、物质流和信息流的畅通。

除了交通衔接，资源共享更是实现空间整合效能最大化与低碳发展目标的重要支撑。陈吕军认为，工业园区应该通过集中建设能源与水务、废弃物处理处置等环境基础设施，促进区域间资源共享与循环利用，从而在空间整合中实现效率提升与低碳发展。

例如，建设集中式污水处理厂与再生水回用系统，统一处理园区生产废水与生活污水，处理后的再生水可用于工业生产冷却、绿化灌溉等，实现水资源的循环利用；搭建集中供热、供气平台，替代企业分散式能源供应设施，既降低企业运营成本，又减少能源消耗与污染物排放；建立一体化废弃物收集与处置体系，实现工业固废、生活垃圾的分类回收与资源化利用，推动园区形成闭环式绿色发展。

以“三生融合”为核心的布局理念不仅破解了传统园区功能失衡的痛点，更能让园区空间焕发新的活力。随着这一理念在更多工业园区落地实践，将打造出更多产业高效协同、生活便捷舒适、生态绿意盎然的现代化园区，实现经济效益、社会效益与生态效益和谐统一。

破解空间治理三大“拦路虎”

尽管空间治理的路径已清晰勾勒，但在实际推进过程中，工业园区仍面临多重现实障碍亟待破解，这些“拦路虎”也成为园区升级的瓶颈。采访中陈吕军表示，在推进工业园区空间治理过程中，主要存在3个问题，这些问题已成为制约园区优化升级的关键。

首当其冲的是制度与利益协调障碍，即土地管理权限分割、规划调整程序复杂、跨部门与政企利益难以协调，导致存量土地盘活、混合功能布局等举措落地困难。

其次是经济动力与成本障碍，即“工业上楼”、低效用地腾退等前期投入巨大、回报周期长，企业缺乏自发升级的动力，政府也面临财政压力，若无有效的市场化激励机制和金融工具支持很难推动。

最后是历史遗留问题与产权碎片化障碍，即早期粗放发展导致园区土地权属复杂，产权碎片化，整合工作因谈判成本高、周期长成为空间优化中难以啃下的“硬骨头”。

破解这些难题既要精准“把脉问诊”，更需借鉴成熟实践经验，找到适配的破局路径。当前，我国部分工业园区已率先探索出一系列可圈可点的实践经验，为全国园区提供了宝贵的借鉴样本。

陈吕军以苏州工业园区为例，介绍了其“规划引领+机制保障”的破局路径。作为我国工业园区发展的标杆，苏州工业园区从建设之初就坚守“先规划后建设”“先地下后地上”的原则，同时在发展过程中又探索出“规划—土地—管理”一体化机制，通过设立高层次协调机构统一管理权限，实现规划编制、土地出让、日常管理无缝衔接。同时，运用“弹性年期+绩效约束”的土地政策成功推动存量工业用地提质增效，实现产业社区与生活社区、生态空间的有机融合。

与苏州工业园区的“规划引领”不同，广州开发区走的是“绩效驱动、效益至上”的“中国式精明增长”之路。作为改革开放的前沿阵地，广州开发区较早面临土地资源紧约束的压力，为此，他们在全国最早建立并刚性执行“亩产效益”全生命周期监管体系，为全国“标准地”改革提供了核心的实践范本。在此基础上，广州开发区将“工业上楼”与“垂直产业生态”结合，创造出高密度产业空间新形态，让企业在有限空间内实现资源共享、协同发展。针对存量土地整合难题，园区采用“国资主导、连片回购”的强硬手段，由国有资本牵头对产权碎片化的区域进行整体回购、统一规划、重新开发，既降低了谈判成本，又提高了空间整合效率，高效推动存量土地“二次开发”，为优质产业项目腾出发展空间。

当前，全国工业园区空间治理已进入深水区，上述成熟的经验不仅为破解共性难题提供了可复制、可推广的实践路径，更深刻地表明，空间治理的本质是利益的重构与资源的优化配置，坚持系统思维，强化规划引领，创新体制机制，才能啃下“硬骨头”、打通“中梗阻”，让工业园区真正实现空间集约高效、产业高端优质、生态宜居宜业的高质量发展。

传统园区的绿色转型图景

未来3—5年，传统工业园区的空间形态与绿色发展关乎千万园区转型与我国工业绿色低碳发展全局。

谈及传统工业园区空间治理，陈吕军坦言，传统园区应坚决避免陷入“打补丁”式的碎片化改造。这种缺乏系统蓝图的零散调整只能缓解局部问题，难以触及布局粗放、效率低下等核心症结，往往陷入“治标不治本”的困境。

对此，他建议，传统园区转型必须开展系统性诊断，找准“症结”，编制融合生产、生活、生态空间的专项规划，立足前瞻性的产业规划和绿色低碳发展理念，运用系统工程的理论，从顶层明确绿色转型的空间结构、土地利用效率和生态基础设施布局方案，为转型筑牢“总施工图”。

上述业内人士则聚焦传统工业园区的共性痛点给出了更具针对性的破局抓手。

长期积累的低效用地问题是绝大多数未启动空间治理传统园区的“沉疴”，也是产业升级的关键瓶颈。她建议，以绿色基础设施升级改造为着力点，通过建设多能联供的分布式共享能源站、低碳物流仓储、给排水与能源安全保障系统、生态绿地等盘活低效用地。通过一系列绿色基础设施的“织网赋能”使低效用地重新焕发活力，为传统园区的产业升级提供坚实的载体支撑。

随着“十五五”时期我国全面实施碳排放总量和强度双控制度，工业园区的绿色发展标准迎来全面提升，这也为传统园区的转型设定了更高目标。在陈吕军的构想中，3—5年后，我国工业园区在空间布局上应更为节约、集约、紧凑，“工业上楼”与混合布局更加普遍，推动土地与资源利用效率显著提升；在绿色低碳发展方面应有较大提升，从“排放管控园区”全面转向“产业生态共同体”与“低碳零碳园区”，成为推动区域经济高质量发展、生态环境高水平保护的重要引擎。

这位业内人士从技术落地与系统平衡的角度进一步细化了未来图景。未来3—5年，我国工业园区的建设将打破单一的绿色改造模式，呈现出多维度系统平衡发展的新格局，低碳能源系统、低碳交通、绿色建筑、循环利用、碳管理与碳汇等将实现全方位协同推进。更值得期待的是，一批低碳前沿技术将加速从“试点示范”转向“园区标配”，绿电直连、氢电耦合、绿色微电网、清洁低碳供热等技术模式的渗透速度将大幅加快，应用比例显著提升，让传统工业园区真正实现绿色动能的全面激活。