生态环境与经济发展密不可分。生态环境政策的制定与实施除了要考虑生态环境效果“好不好”外，还要考虑经济上“值不值”。实践表明，不计成本代价的生态环境政策，难以为继，不可持续。只有成本低、效益好的生态环境政策或治理方案，才能被社会认同并接受。生态环境政策虽然是为生态环境保护服务的，但实质上是要以更低的成本实现经济社会可持续发展。

开展生态环境政策制定与实施的成本效益评估十分重要。党中央、国务院明确要求健全决策机制，政策出台前要强化调查研究、科学论证与风险评估。借鉴欧美发达国家和地区的普遍做法，对生态环境政策开展系统性成本效益评估，有助于算大账、长远账、综合账，切实提高决策的科学化水平。生态环境政策制定必须兼顾生态环境质量改善与经济社会发展全面绿色转型双重目标，但如何实现目标，需要在政策制定过程中，充分开展成本效益影响评估，使之不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要，而且可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。良好生态环境是最普惠的民生福祉，生态环境政策的实施可能会影响到企业和群众的切身利益，科学严谨的评估有利于识别政策实施带来的潜在风险，是落实以人为本理念、维护人民群众根本利益、预防和化解社会风险的有效手段。实践中，由于个别政策在制定阶段缺乏系统的经济分析，加之个别地方在政策落地中出现不计成本搞“一刀切”的现象，对经济社会发展和企业承受力考虑不够充分，在一定程度上影响了政策执行效果。

因此，生态环境政策制定与实施均应进行成本效益的比较评估，并选择那些成本效益比更好的解决方案。建立生态环境政策成本效益影响评估机制，推动生态环境政策制定的科学化、制度化和规范化，已成为生态环境保护与绿色高质量发展的一项紧迫任务。

取得的成效

国际上，美国、欧盟、英国、日本等国家和地区已建立较为系统的生态环境成本效益分析技术指南与工作规程，开发了GAINS模型、RICE模型等成本效益评估工具，并进行了广泛应用。我国生态环境成本效益分析研究起步相对较晚，但随着生态环境政策的持续完善，相关研究逐步推进并已广泛应用于生态环境治理方案优化、生态环境政策评价及生态环保投资决策等领域。在借鉴国际经验的基础上，结合国情实际，我国不断探索和创新适用于本土的生态环境政策成本效益评估方法并持续拓展、深化应用。特别是在大气领域，涵盖政策成本、生态环境质量改善、健康效益与碳减排效益等多维度的综合评估技术已在若干典型政策评估中得以实践，取得了积极成效。

在能源基金会资助下，生态环境部环境规划院联合中国人民大学、南京大学等机构，自2016年起，先后针对京津冀黄标车淘汰、“大气十条”“水十条”“土十条”、蓝天保卫战三年行动计划、散煤清洁化治理、钢铁行业超低排放改造、重污染天气应急治理措施等一系列重要生态环境政策，开展了系统的成本效益评估研究工作。以“大气十条”为例，研究团队建立了评估方法，对全国各省份2013年—2017年间的政策实施的成本与效益进行了全面评估。结果表明，“大气十条”实施的生态环境经济效益显著，空气质量改善带来的公众健康效益约为总成本的1.5倍，工业污染治理措施对大气污染物减排贡献最大，能源清洁利用措施在产生生态环境与健康效益的同时，有效提升了居民生活质量。这一研究有力回应了社会各界对大气环境政策实施成效的关注，为科学决策提供了坚实支撑。

基于上述研究，团队编制形成了环境政策费用效益分析技术导则，以及大气污染防治、机动车污染防治、散煤治理、钢铁行业超低排放改造等细分领域的技术规范。同时，为强化研究协同与数据支撑，生态环境部环境规划院联合中国人民大学、南京大学等国内多所高校及科研机构，于2024年5月成立了“环境政策费用效益分析研究联盟”，编制了涵盖费用估值、效益估值、减排量核算及浓度响应核算等关键环节的技术手册和参数指南，推动评估方法与参数的规范化，持续丰富案例库。

面临的挑战

当前，生态环境政策成本效益评估虽已取得积极进展，但仍面临一些挑战。

一是缺乏全面系统的评估机制。我国生态环境政策评估工作总体上较为滞后，政策评估没有形成体系化的制度安排。生态环境部门虽已初步建立了生态环境政策的成本效益影响评估机制，但缺乏发展改革、工信、财政等经济部门和地方政府、企业、公众等多方的参与，存在对评估重视程度有待加强、评估机制仍需健全、评估方法不够科学等问题。

二是评估技术方法还不够完善。目前我国尚未制定明确、系统的重要生态环境政策成本效益影响评估框架和技术指南，已有生态环境政策评估技术规范化、标准化不足，评估方法不够完善，多停留在学术探讨层面，尚未形成统一的生态环境政策成本效益影响评估技术规范体系。此外，技术方法上不够科学实用，对于社会风险、潜在经济影响测算不足，缺乏适合中国国情的模型方法及本地化参数系数，导致部分评估结论存在争议。

三是对政策尚未形成有效支撑。我国生态环境政策评估尚未形成体系化的制度安排，在评估机制、评估内容和结论应用等层面，尚未对生态环境政策制定、实施和修改完善起到有效的支撑作用。个别生态环境政策在出台前缺乏深入调研和充分论证，缺乏针对性和可操作性。同时，我国生态环境政策经济社会效益的评估注重宏观性、长期性影响，对政策实施中的局部、个体，尤其是弱势群体受到的负面影响评估还不足，对局部地区经济发展、企业和居民可能承受的不利影响考虑还不够。例如“散煤双替代”政策实施初期，取暖补贴不能完全覆盖成本，一些地区农村居民取暖支出大、效果差，取暖补贴不持续，增加了部分低收入农村家庭经济负担，也影响了政策实施效果。

对策建议

为更好地开展生态环境政策成本效益评估，笔者建议如下。

一是加快建立生态环境政策成本效益影响评估机制。强化顶层设计，建议制订出台关于开展生态环境政策成本效益影响评估的专门文件，进一步明确生态环境政策成本效益评估的工作流程、工作机制、重点内容和主体责任。对于拟出台的重大生态环境保护战略、规划、计划、政策等，建议由生态环境部门与相关的经济发展部门、地方政府和企业共同组织开展评估，强化实地调研、抽样调查、网络调查、专家咨询、征求意见以及影响对象识别，切实保证评估结论的公平、公正和科学合理。对与老百姓、重点行业、企业等密切相关的生态环境政策，应组织召开利益相关方的座谈会或听证会，有效保障公众、企业对生态环境政策制定的知情权、参与权、表达权和监督权。

二是建立完善生态环境政策成本效益评估技术体系。在借鉴国际经验的基础上，结合我国国情，针对不同类型生态环境政策，逐步建立典型生态环境政策成本效益影响评估技术规范、方法体系以及本地化模型参数系数等，明确评估对象、适用范围、评估内容、利益群体、不确定因素等内容。充分考虑政策实施的经济成本、生态环境效益、经济收益、公平性、公众可承受度、潜在社会风险等内容，明确短期与长期、直接与间接、总体与局部等影响。选取社会关注度高的典型政策、重要领域进行先行先试，建立典型案例库。

三是加强生态环境政策成本效益评估能力建设。加强第三方评估机构能力建设，提高政策评估的独立性、客观性和专业性。建立重大生态环境政策成本效益影响评估专家人才队伍，培养一批生态环境政策成本效益分析专业技术人才，形成稳定的技术团队。加强评估信息化建设，开展成本效益影响基础数据、技术参数调查，开展不同类别、行业等大数据技术应用。

作者单位：生态环境部环境规划院