城市烟火气承载着市井生活的温度，而餐饮油烟一旦扰民，便成为影响居民生活品质、考验基层治理能力的顽疾。上海市静安区从治理困境、法典变革、基层实践、治理智慧几个维度的治理实践，为如何以法治之力守护城市烟火、护佑百姓清风带来借鉴。

直面现实：中心城区油烟治理的三重困境

静安区面积仅约37平方公里，却汇聚各类餐饮商户6000余家，其中可能涉及油烟扰民的商户逾3000家，连片老旧商业区、复杂商业环境多达四十余处。高密度、高叠加的餐饮业态，使中心城区油烟治理天然面临三重难题。

其一，门店密集、业态更新迅速；其二，商居混杂、排放依旧扰民；其三，人手紧张、监管压力巨大。

更为被动的是长期存在的“先天违规”现象。部分商户租赁门面、投入重金装修并挂牌经营后，方才发现所在楼栋属于法律禁止开设餐饮的区域。此时居民深受油烟侵扰，商户前期投入付诸东流，执法部门上门处置又极易激化矛盾，最终陷入“商户抱怨、居民不满、执法被动”的三方困局。

这些困境表明，仅凭末端处置、以人力硬扛的传统方式难以为继。油烟治理唯有依靠法治破局、依靠制度重塑，方能行稳致远。

法典重塑：五大变化与一条底线，重构油烟治理新格局

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）于今年8月15日正式施行，原《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称“大气法”）第八十一条、第一百一十八条的相关规定，正式升级为《生态环境法典》第二百五十条、第一千一百三十二条。这不是条文的简单平移，而是治理模式、执法逻辑、纠纷机制与处罚体系的全方位升级。概括而言，即“五大变化、一条底线”，由此重构基层油烟治理的工作方式。

其一，源头管控前置，由“事后整改”转向“事前设防”。大气法仅划定禁设区域，缺乏政府前置提示义务。《生态环境法典》第二百五十条第一款新增明确要求，地方政府须在经营主体登记注册环节，主动提示餐饮选址的禁止性规定，实现由“末端救火”向“源头防火”的根本转型。目前，国家市场监管总局等多部门已将餐饮选址禁区纳入办证负面清单，在市场监管与生态环境部门之间架起信息桥梁，从制度层面杜绝“先天违规”。

其二，经营责任细化，由“笼统安装”转向“依规合规”。大气法仅要求“安装并保持正常使用”，标准模糊、弹性较大。《生态环境法典》第二百五十条第二款新增“按照规定”的要求，意味着安装设备不再“一装了之”，而须符合技术规范、安装标准与运维要求；同时新增“等污染防治设施”的表述，既拓宽治理手段、预留技术升级空间，又为地方立法提供上位法依据，使基层治理更精准、更可落地。

其三，烧烤管控升级，由“单一区域”转向“时空双控”。以往露天烧烤仅限禁区域、不限时段，部分商户避开禁区、转入夜间经营，油烟与噪声持续扰民。《生态环境法典》第二百五十条第四款新增“禁止时段”管控，实现区域与时段的双重精细化管理，既保留城市夜间的烟火活力，又守护居民合法权益，使执法兼具力度与温度。

其四，纠纷机制创新，破解“达标扰民”难题。以往商户排放达标却仍然扰民，居民投诉无门、基层执法无据。《生态环境法典》第二百五十条明确要求要防止对周边居民的正常生活造成污染，达标并不意味着免除责任。同时，第一千零七十八条明确设立友好协商机制：即便排放达标，如果造成实际扰民，可通过调整经营时间、改造治理设施、合理补偿、异地安置等多元方式柔性化解信访矛盾。

其五，末端执法优化，由“模糊处罚”转向“梯度惩戒”。《生态环境法典》第一千一百三十二条共三款，对罚则作出科学化、规范化重塑：将大气法“予以关闭”规范为“责令关闭”，明确告知、催告等法定程序，使执法流程更为严谨公正；对露天烧烤实行分级处罚，首违从轻、屡犯重罚，避免“一刀切”执法，实现过罚相当、宽严有度。

需要强调的是，对居民住宅楼、无专用烟道的商住综合楼以及相邻层等选址禁区，《生态环境法典》一律严禁新建、改建、扩建产生油烟的餐饮项目。相关条文一字未改、标准一寸未松。

静安实践：五层递进、数智共治，让法典落地生根

法条的生命力在于实施。面对管控千家商户的现实压力，静安区生态环境局执法大队探索出“党建引领、全域纳管、分级管控、智慧治理、圆桌共治”五层递进的治理模式，让法条真正落地街巷、惠及民生。

第一层，党建引领、联合攻坚。与全区14个街镇全面签订党建共建协议，在四十余处餐饮集聚街区组建党员青年先锋队，实现常态化普法、常态化整治、常态化攻坚。特别是今年8月起，街镇新增餐饮执法权限，多部门联动执法更加顺畅，形成齐抓共管、协同共治的治理合力。

第二层，全域建档、底数在线。启动餐饮污染源全域纳管，联动城运、市场监管、区大数据中心等多部门数据，并由街镇实地核查、标注油烟等污染标签，实时掌握门店新开与业态变更信息，筑牢源头防控的数据根基，织密一张全覆盖、可溯源、可管控的治理数据网。

第三层，分级赋能、精准管控。依托“绿盾通”等应用，结合实时监测与在线数据，推行A、B、C三级分类监管：对A级商户无事不扰、减负赋能，对B级商户常态巡查、即时纠偏，对C级商户从严监管、重点整治，使有限人力精准投向高风险点位，契合《生态环境法典》差异化、精细化的治理理念。

第四层，一码通办、源头前置。以“一网通办”为基础，为商户打造专属数字企码、赋能智慧自治。商户扫码即可查看经营画像与执法记录，线上完成油烟台账填报；政府可以通过该功能向商户推送政策解读、普法宣传和选址地图向导，将《生态环境法典》“登记注册环节事前提示”的立法初衷落到实处。

第五层，多格合一、圆桌共治。依托“多格合一”机制，由各街区党支部牵头，联动物业、居民志愿者与社区干部沿街摸排，既倾听商户经营难处，也收集居民油烟困扰；积极推行圆桌协商模式，把居民、商户、街道与执法部门请到一张桌子上沟通对话，将生硬法条转化为家常道理，将对立矛盾化解为共治共识。

一纸罚单或可解决一时之患，一场真诚沟通却能消弭长久隔阂。2025年，静安区通过柔性共治模式办结油烟投诉300余件，做到执法有力度、服务有温度、治理有深度。

基层智慧：法典未写之处，正是治理精进之地

读懂《生态环境法典》，不仅要读懂其明文规定，更要读懂其留白之处。该保留的一条未减，而未写入的，正是留给基层的治理空间。中心城区老街巷承载着城市烟火、关系着小微生计，简单“一刀切”式关停，既不符合治理实际，也非真正的民生需求。

为此，我们坚持“严控增量、稳妥存量、从严罚劣”的策略：对增量坚决守住红线，绝不新增违规隐患；对存量分类施策、梯度整改、有序疏导；对违法违规行为从严查处、绝不姑息，以基层的精细治理逐步化解历史遗留难题。

未来，静安区将继续深耕法典落地实践：做实事前选址预警，升级智慧监管能力，前置矛盾协商机制，稳妥化解存量难题，打通区域治理标准。让每一条法条都落地见效，让每一次执法都兼具尺度与温度，让城市的烟火气常暖，让百姓开窗的清风常伴。