推进“双碳”目标，既要增加新能源供给、推动产业绿色改造，也要回答如何实现污染物与温室气体排放协同下降这一现实问题。如果减污只关注污染物、降碳只核算碳排放，两项工作各自推进，可能出现措施掣肘、整体效益不优。减污与降碳是绿色转型中的不同目标。推动生态环境治理从“两本账”走向“一盘棋”，关键在于以法治明确责任、衔接制度、规范行动，在依法履责基础上实现协同增效。

“十五五”时期是推进美丽中国建设、实现碳达峰目标的重要阶段。协同推进降碳、减污、扩绿、增长，既是绿色发展的内在要求，也是生态环境治理现代化的重要内容。生态环境保护应将资源节约、产业调整、生态保护和气候变化应对纳入统筹视野，融入经济社会发展全过程。

2026年8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）正式施行，为减污降碳协同治理提供了法治依据。生态环境法典第四条强调完善落实绿水青山就是金山银山的理念的体制机制，第五条明确统筹产业结构调整、污染防治、生态保护和应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。这些规定将协同治理融入生态环境保护基本制度框架。减污与降碳仍有不同的核算方法、管理对象和法定责任，协同并非简单合并指标，更不能以一项减排成果替代另一项法定义务，而要通过规划、标准、监管和评价等制度衔接形成合力。

源头统筹，在规划和决策环节嵌入协同要求

协同治理首先要从源头抓起。生态环境法典第六十一条规定，生态环境保护规划应当包括污染防治、生态保护和应对气候变化的目标、任务及保障措施，为地方统筹减污降碳提供制度依据。地方在产业布局、项目准入和重大建设项目决策中，应结合区域资源环境承载能力，依法开展论证，综合分析不同工艺、能源结构和治理方案对污染物排放、能源消耗及温室气体排放的影响，避免事后依靠末端治理弥补前期决策不足。

天津钢铁企业的实践提供了参照。生态环境部2023年公布的案例显示，某钢铁集团探索将高炉—转炉长流程改造为以废钢为原料的电炉短流程，并同步推进节能和污染治理。项目初步测算显示，与原工艺相比，新工艺吨钢综合能耗有望降低约50％，碳减排约48％，颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放量减少约70％。这些数据反映预期减排潜力，并非实际运行成效，但说明工艺革新有望兼顾污染减排与碳减排。生态环境法典第九条关于防治污染、节约集约利用资源和控制温室气体排放的要求，意味着企业环境责任应贯穿生产经营全过程。污染治理设施既要看去除效率，也要评估运行能耗；节能改造也要关注污染物排放变化。

数据协同，让污染物与碳排放核算相互衔接

减污降碳协同离不开准确、可追溯的数据。污染物与温室气体排放在统计边界、核算方法和管理责任上存在差异，不能简单合并。生态环境法典第二十三条规定建立健全生态环境信息共享机制，推进信息共享平台建设；第一千零三十五条对碳排放统计核算制度、核算标准和技术规范等作出规定，为部门数据衔接和碳排放核算规范化提供制度支撑。

上海市金山区的探索体现了数据协同价值。作为化工产业集聚地区，金山区在既有大气污染源排放清单基础上，开展温室气体排放清单协同编制，打通部门数据渠道；同时，运用地理信息技术建立200米×200米空间网格，对温室气体排放进行空间分配，识别排放热点。这说明数据协同不是机械合并两套数据，而是在规范统计口径、明确核算边界的前提下实现信息共享。地方政府应保障数据质量和信息安全，企业应完善能源消耗、污染物及温室气体排放记录，为效果评估提供依据。

制度衔接，政府、市场与企业各尽其责

协同治理还需要有效市场和有为政府共同发挥作用。

生态环境法典第一千零三十七条确立全国碳排放权交易市场制度，通过配额管理和市场交易，引导重点排放单位履行温室气体减排责任，并将碳排放成本纳入经营决策。市场机制能够激励企业技术改造、提高能源利用效率，但不能替代污染物达标排放等法定义务。企业应分别履行污染防治和温室气体排放管理责任，同时识别二者的协同空间。

政府应依法监管、完善规则、协调部门分工，并通过技术指导、绿色金融和信息服务降低企业转型成本。生态环境法典第二十条规定地方建立生态环境保护工作协调联动机制，第一千零二十六条明确有关部门和地方政府在应对气候变化及碳达峰碳中和工作中的职责。地方应推动生态环境、发展改革等部门在规划实施、项目管理和政策评估方面加强协作，明确职责、规范程序、共享信息；对中小企业则应提高公共服务可及性，提供必要的技术和转型支持。

协同治理是否有效，最终要由实际环境质量和减排成效检验。生态环境法典第二十七条要求生态环境保护考核评价增强针对性、实效性，力戒形式主义。评价不能只看项目投资、设备安装或台账完成情况，还应考察污染物和温室气体排放、能源利用效率及环境质量变化。对节能效果未达预期、污染治理增加额外能耗等情况，应及时查明原因、优化方案，并将评价结果反馈到规划、监管和企业改造决策中。

从“两本账”走向“一盘棋”，不是取消减污与降碳各自的制度边界，而是在依法履行不同责任的基础上，实现目标协同、政策衔接和行动联动。生态环境法典的施行，为这一转变提供了制度基础。下一步，应以源头决策统筹为起点，以数据共享为支撑，以政府、市场和企业各尽其责为保障，以实际成效评价为反馈，推动污染防治与应对气候变化贯穿产业发展和生态环境治理全过程。只有把生态环境法典确立的制度要求转化为可执行、可监督、可评价的具体行动，才能促进生态环境保护与经济社会发展协同共进。

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