我国“无废城市”建设历经2018年—2020年的局部探索和“十四五”时期的系统实施，已初步形成制度框架、工作机制和实践路径。“十五五”时期，“无废城市”建设范围将进一步扩大，工作重点将从任务铺开、项目实施逐步转向巩固成效、提升质量。如何科学精准判断“无废城市”建设水平和短板问题、判定“无废城市”得以“建成”，是推动“无废城市”建设提质增效的关键。《固体废物污染防治“十五五”规划》提出的构建“无废指数”评价体系，正是解决该问题的关键环节。

推动建设成效从“可描述”向“可衡量”转变

“无废城市”并不是完全没有固体废物产生，也不是简单追求某一类固体废物“零填埋”，而是通过绿色生产生活方式，持续推进固体废物源头减量、资源化利用和无害化处置，将环境影响降至最低。其建设涉及工业、农业、生活、建筑、危险废物等多个领域，贯穿固废产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程，是一项跨部门的系统工程。

长期以来，我国固体废物污染防治缺乏统一规划、统一监测、统一考核等手段，国家层面污染防治攻坚战考核中固体废物治理领域的有效考核指标和权重不足，地方政府和相关部门的主体责任难以有效压实。各地“无废城市”建设主要依据建设指标体系制定任务清单、推进工程项目，通过年度进展评价掌握任务完成情况。然而，仅凭单项指标或项目完成情况，难以客观反映城市固体废物治理的整体水平。

“无废指数”旨在将建设要求转化为一套可统计、可比较、可检验的核心指标，用以综合反映固体废物治理成效。城市和地区可据此识别建设短板，为制定下一阶段任务提供依据；管理部门可通过年度变化掌握建设进展，提高政策措施的针对性；社会公众则能够更加直观地了解“无废城市”建设对生产生活的正向效益。同时，“无废指数”还可为“无废城市”建成认定和建成后的持续评估提供量化支撑。

地方探索为国家评价体系构建积累了宝贵经验

近年来，浙江、上海、重庆等地结合自身实际开展“无废指数”探索，初步形成了各具特色的实践路径。

浙江省作为全国首个构建“无废指数”指标体系的省份，在“无废指数”动态迭代和结果应用方面已形成较为成熟的机制。自2021年发布首期“无废指数”以来，截至2025年已形成5个版本、发布了16期评价结果。评价指标由工业、农业、生活和建筑领域的减量化、资源化，逐步拓展到危险废物就近利用处置、固体废物非法倾倒、全过程规范化管理等内容。评价结果纳入全域“无废城市”建设年度评估，并与生态环境督察、减污降碳协同评价等工作衔接，有效推动了相关部门提高数据质量、调整管理措施。

重庆市重点聚焦“无废指数”季度监测和管理闭环。2024年发布由7大类15项指标构成的首版指标体系，此后根据管理重点持续迭代，已连续发布9期评价结果。10个市级部门共同参与了指标设计，部分重点指标被纳入“885”生态报表定期“晾晒”，建立了结果直通区县主要负责人的反馈机制，有效压实了主体责任。通过按季度识别问题、反馈结果和推动整改，建筑垃圾监管、医疗废物规范处置等薄弱环节得到改善，区县差距逐步缩小。

上海市则进一步提出了分层分类评价体系。针对超大城市内部产业结构和功能定位差异，设置了市级、区级两个评价层级，并为中心城区和郊区分别设置了指标体系。市级指数反映上海在同类城市中的总体水平，区级指数既考察当前水平，也关注固体废物产生强度下降幅度等变化，较好兼顾了统一尺度和区域差异。

三地实践虽然在指标设置、评价对象和发布频次上有所不同，但均表明，“无废指数”指标不宜求多求全，应突出能够反映治理成效的关键指标，也要结合固体废物治理重点和数据获取条件动态优化、持续迭代更新；在指标评价方面，既要设置硬性考核目标，也要关注核心指标的改善幅度和持续变化；指数既要体现统一要求，也要兼顾城市产业结构、资源禀赋和发展阶段的差异；评价结果还应与任务安排、政策支持和工作考核相衔接，防止评价与管理“两张皮”。这些探索为“十五五”时期建立全国“无废指数”评价体系提供了宝贵经验。

科学构建全国“无废指数”需把握三个关键

一是要明确指数的功能定位，解决“评什么”的问题。“无废指数”应紧扣美丽中国建设和固体废物综合治理目标，突出源头减量、资源化利用、最终处置和环境风险防控，重点关注工业固体废物产生强度和历史堆存量、危险废物填埋处置、建筑垃圾产消能力、生活垃圾和农业固体废物资源化利用、固体废物处置贮存设施规范运行等内容。指标设置不宜求多求全，应优先选择导向明确、代表性强、能够反映治理结果的指标，避免与已有考核简单叠加，切实减轻基层填报负担。

二是要夯实指标数据统计基础，解决“怎么算”的问题。固体废物种类多、来源广、管理链条长，数据分散在生态环境、发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、农业农村、商务、卫生健康等多个部门。当前，部分领域仍存在统计口径不一致、部门数据衔接不畅、数据时效性不足等问题。应完善固体废物统计调查制度，统一指标定义、统计范围和核算方法，依托全国固体废物管理平台推动跨部门数据互联互通。对进入指数的关键数据，要建立审核校验和质量控制机制，确保数据来源可追溯、计算过程可复核、评价结果可信。

三是要健全指数运行机制，解决“怎么用”的问题。“无废指数”既要服务年度进展评价，也要为“无废城市”建成认定提供支撑。可在统一基本框架和核心指标的基础上，根据城市类型设置差异化指标或目标值，增强评价的公平性和适用性。同时，应加强评价结果应用，将其与短板整改、项目谋划、政策支持和绩效考核有机衔接。对达到建成要求的城市，还应开展持续评估，建立动态调整机制，防止“重认定、轻巩固”。

让“无废指数”真正成为推进工作的抓手

评价本身不是目的，以科学评价推动解决问题、改善固废治理方式才是根本。应将“无废指数”评价结果用于短板整改、任务调整、项目谋划和政策支持，对连续落后的指标开展原因分析和跟踪帮扶；将指数与“无废城市”建成认定、年度进展评价和建成后的长效评估相衔接，形成有进有出、动态管理的工作机制；通过适当方式向社会公开评价结果和改善情况，引导企业、公众和社会组织共同参与。

同时，还要强化顶层设计、数智赋能和要素保障。加强“无废指数”与美丽中国建设考核、固体废物综合治理行动以及相关专项评价的衔接，避免多头评价和重复考核；发挥数字技术在数据归集、风险识别、趋势研判中的作用，提高评价的及时性和精准性；完善财政、金融、土地、技术等支持政策，使评价发现的短板能够转化为固废治理项目和政策措施。

“十五五”时期，“无废城市”建设将由扩大覆盖范围转向扩面提质并重，由完成阶段性任务转向建立长效治理制度。加快构建统一规范、分类科学、动态更新、结果管用的“无废指数”评价体系，用好这把标尺，有助于把建设成效看得更清、把短板问题找得更准、把改进措施落得更实，为推动更多城市由建设“无废城市”迈向建成“无废城市”提供有力支撑。

作者单位：生态环境部华南环境科学研究所