距离生态环境法典正式施行还剩3个半月，各地生态环境部门正在紧锣密鼓地开展法规清理修订、配套制度建设等工作。然而，实践中“改什么、怎么改”等一系列困惑也随之浮现。带着这些问题，中国环境报记者专访了北京大学法学院研究员、长期参与环境法典编纂研究工作的吴凯杰。

当前最急迫的工作

是全面清理现行生态环境立法

中国环境报：生态环境法典从公布到施行的这段时间，您认为地方最急迫的工作是什么？主次应该如何划分？

吴凯杰：地方要做的工作确实很多，我把它归纳为4个方面：全面集中清理、制定立法规划、配套制度建设、学习培训宣传。其中，最急迫的工作是全面清理现行生态环境立法。

为什么说最急迫？因为法典施行后，包括《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》在内的十部现行环境法律将同时废止，保留的二十余部环境法律也需要与法典衔接作出修改调整。这意味着，地方环境立法的上位法依据将发生全局性变化，对标中央立法对既有地方环境立法进行全面清理是这一阶段地方立法最紧迫的任务。具体而言，需要全面梳理、排查与法典冲突或重复的内容。

其次是制定立法规划。通过对地方现行立法的全面梳理排查，形成分类处置清单，为后续地方立改废释工作提供基础参考，以清理带动规划，依据清单区分哪些需要尽快废止、哪些需要先行修订、哪些作为中长期立法项目，从而确保地方生态环境立法体系与国家基本法律协调统一。

再次是配套制度建设。生态环境法典的大量条款需要配套制度才能落地实施，法典中有明确授权地方政府制定配套办法的规定，如重污染天气监测预警机制、突发生态环境事件监测预警等。这些制度机制的建立往往不需要经过完整的立法程序和周期，但直接影响法典的贯彻执行效果，需要地方予以重视。在此方面，地方已开始实践，如重庆市生态环境局已印发全市生态环境系统学习宣传贯彻工作方案，包括完成法规规章和行政规范性文件的清理、推进有关法规规章制定修订工作等。

最后是学习培训宣传。法典的理解是执行的前提，需要组织立法工作者、执法人员、司法人员以及相关政府部门负责人，深入学习法典的编纂理念、逻辑主线、制度创新和条文内涵；同时在社区、企业、乡村开展多渠道宣传普及，营造尊法学法守法用法的良好氛围，为法典的落地执行扫清认知障碍。

不搞“一刀切”

精准区分“抵触”与“合理差异”

中国环境报：当前各地在法规清理中，对“什么是与法典的抵触或冲突”理解不一，不少同志疑惑，是不是所有与法典表述不一致的内容都要修改？您认为，哪一类内容必须改，哪一类可以不改？

吴凯杰：这个问题很关键。我们要区分“抵触”和“合理差异”。

立法抵触包括直接抵触和间接抵触，前者指下位法的规定与上位法的规则相冲突或者超越立法权限，后者指下位法的规定与上位法的立法目的、精神实质或基本原则相冲突。生态环境法典不仅规定了具体的法律规则，而且确立了生态环境法的价值目标与基本原则，需要在地方立法中得到贯彻落实。正因如此，在法典出台后，全国人大常委会将生态环境法确立为独立的法律部门。

对待地方立法与生态环境法典不一致的情形，我认为应当确立分类处理、辩证分析的标准，不能“一刀切”。

必须修改的情形有：与法典的相关规则直接冲突或者超越地方立法权限的情形，包括对法典设定的强制性义务或禁止性规定存在放宽、突破或增设例外，缩减法典规定的公民环境权利或增加公民法外义务等。在识别立法抵触的情形时，需要充分考虑法典确立的价值目标与基本原则，尤其是法典新确立的系统治理、生态优先、绿色发展等原则。

可以不改的情形，往往是地方立法的价值所在。例如未构成对法典规定的抵触，而是在法典框架内进行细化、补充或创新而产生的合理差异，包括为落实上位法、结合地方实际情况制定的具体制度措施与实施机制；以及在人与自然和谐共生等价值目标指引下，结合地方产业布局、生态环境禀赋等方面的特色，如针对碳金融、绿色建筑、新污染物治理等新兴领域进行的补充性、探索性立法等。

不能一味等国家配套细则

地方有创新探索空间

中国环境报：对于一些具体条文的理解适用，有的地方同志迫切希望国家层面尽快出解释、出细则。您认为哪些应当由国家层面出解释、配套细则、标准等，哪些可以由地方先行探索？

吴凯杰：这个问题实际指向法典化背景下的央地立法分工，可以将所涉事项的重要程度、影响范围及各级主体立法能力作为划分标准。参考这些标准，应当由国家层面出解释、配套细则、标准等事项主要有三类：一是基础性、底线性事项，包括涉及重大国家安全和公共利益的事项、生态环境领域基本制度的一般性规定、对法典适用的统一解释或指导性意见等；二是涉及跨省域协调和全国统一标准的事项，如污染物排放标准的制定权、全国碳排放权交易的基本规则、跨流域生态补偿的国家转移支付标准等；三是需要国家级科研力量、技术支撑的事项，如生态环境损害的鉴定评估标准、危险废物的鉴定标准和程序等。

此外，相关行政部门会积极推动相关的行政法规和部门规章的制定工作。例如生态环境法典中的一个亮点是明确了突发生态环境事件应对制度，在总则编第七章设立专章，包括10个条文。而之前环境保护法的相关内容只有一条。那么为了更好地落地这一制度，未来有可能会有相关行政法规出台。

在上述事项之外，地方可以在具有地方性、区域性的其他事项上进行探索创新。但要注意一点，不能一味等待国家层面的配套细则。国家出台统一规定需要时间，而且各地情况不一样，一个标准未必适合所有地方。事实上，国家立法也需要以地方探索为基础，先通过地方实践形成共识，再在国家层面统一规范，这才是符合立法规律的。

中国环境报：前不久您在《人民日报》发文《把握地方生态环境立法重点方向——适应实施生态环境法典新要求》，提到“适应地方需要，推进‘小快灵’立法”。地方“小快灵”立法的空间在哪些领域？边界又在什么地方？这些地方特色法规应当如何与生态环境法典衔接适配？

吴凯杰：地方“小快灵”立法的空间和下一阶段的探索重点主要包括以下四个领域：一是特定生态要素与生态系统的精细化保护，如地方特有的湿地、红树林、极小种群物种保护，此类事项在国家层面往往只有原则性规定，需要通过地方立法进行精细化的制度设计；二是突出环境问题的精准治理，地方可以针对本地主要环境问题和治理难点，如餐饮油烟、建筑施工扬尘、农村生活污水治理等，在法典框架内作出更加具体、可操作的规定；三是绿色低碳发展的制度创新，如绿色金融、绿色建筑、生态产品价值实现、企业环境信息披露等，在法典“绿色低碳发展编”提供的原则与规则框架下，由地方在国家尚未制定具体规则的领域先行先试；四是区域协同治理的立法探索，对于重点流域保护、大气污染联防联控等跨行政区域的协同保护事项，由相关地方通过协同立法建立统一高效的协调机制。

需要注意的是，地方“小快灵”立法应当遵循“价值统一、规则衔接、特色保留”的基本思路，以构建内在和谐、逻辑严密的环境法律体系。首先，保证价值统一。应当检查地方特色法规的立法目的、原则与法典的核心价值和基本原则是否保持一致，若存在落后或偏离，需要进行修正，确保地方特色法规的精神内核与法典统一。其次，注重规则衔接。地方特色法规应在监管体制、基本制度和法律责任等规则上对照法典进行合法性审查与对应修改，避免与法典规则产生冲突。最后，坚持特色保留。符合法典价值统领的基于地情的补充性、探索性规定应当予以保留并强化，有效发挥地方环境立法的功能，形成与法典系统协调的下位法规范。

执法层面要重点关注

裁量规则修订和新旧法衔接

中国环境报：除了法规清理修订，地方还有一项急迫的任务是裁量规则的修改，这直接关系到执法层面能不能真正把法典用对、用好。您认为这项工作的难点在什么地方？修改裁量规则，要注意或者规避哪些问题？法律责任编的一个理念是过罚相当，地方怎么才能保障在裁量规则修改时，不会出现矫枉过正的情况？

吴凯杰：当前地方裁量规则修改工作，核心面临两大难点：一是新旧规则对照工作量大。法典施行后，许多作为原上位法依据的法律责任条款在法条编号、表述与处罚幅度上都发生了变化，地方修改裁量规则时需要逐一对照新旧法条，条文数量多，且部分条文的变化较为复杂，这对立法和执法人员提出了更高要求。二是新旧规则的体系调整难题。法典“法律责任编”将原分散于各单行法中的行政处罚条款进行系统整合，旧有裁量规则往往针对单项法律法规制定，现在需要根据法典的结构安排作出调整。

需要重点关注的是，法典调整了部分违法行为的处罚幅度和计算方式，地方在修改裁量规则时，应确保新旧裁量标准的平稳过渡，避免出现时间接近而处罚畸轻畸重的问题；坚持过罚相当，避免“唯严是从”，修改裁量规则时应以法典规定的处罚幅度为基准，合理划分不同情形，不应“一刀切”式从严。

那么，应该如何保障过罚相当、避免矫枉过正？我认为，首先应当充分论证并引入第三方评估，对裁量规则的设计进行充分、科学的测算和论证，邀请法律专家、行业协会、企业代表等参与论证，确保裁量规则与本地经济发展水平、环境承载能力相匹配。其次，建立动态评估和完善机制，建立执法效果跟踪评估机制，根据执法实践反馈及时调整完善。在法典施行初期，可以采取“边修订边试点”的方式，在实践中检验裁量规则的合理性，及时优化完善。

中国环境报：法典施行势必面临大量新旧法衔接的问题，比如有基层同志疑惑，相关行政处罚决定要不要赶在法典施行前作出，对此您有没有具体的提示可以给到基层执法人员？

吴凯杰：关于新旧法衔接，基层执法人员要重点把握三个核心准则，既要杜绝违法突击处罚，也要防止过渡期出现执法空窗。

不要为了“避新法”而赶时间甚至突击作出处罚决定，尤其是在案件定性复杂、涉及生态损害鉴定评估、或新旧处罚幅度差异巨大等情形，否则可能引发公平性质疑。同时，也要避免过渡期变成执法的“空窗期”或“缓冲期”，基层执法人员应当严格履职，对于法典施行前的相关违法行为依法予以查处。

严格遵守“从旧兼从轻”原则。法典第1057条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”这是基层执法人员在新旧法衔接过渡期应当重点关注的法典指引。

加强专家论证和部门横向沟通。基层执法人员遇到新旧法衔接中的疑难案件，尤其是在“是否属于处罚较轻”“新旧规定如何比较”等判断上拿不准时，可以通过咨询专家、召开论证会等方式来引入专业支持，提升判断的准确性。同时，主动与公安、检察机关沟通，统一执法司法标准，避免同一类案件因部门理解差异出现处理上的较大差距。

中国环境报：不少跨部门联合制定的法规、涉及多部门职责的条款，在修订过程中沟通协商成本较高，您认为应当建立什么样的工作机制，确保相关修订工作顺畅推进？

吴凯杰：要发挥人大主导作用，降低协商协调成本。由地方人大作为总牵头单位，制定分工表，明确相关法规或条款修订的主责部门和配合部门。推行联合会审与集中修改，由主责部门组织相关部门，对相关法规或条款进行集中讨论，对达成共识的问题，直接固化形成修改方案；对分歧较大的问题，由立法机关统一组织协调，降低部门间沟通成本。

要加强信息共享平台建设，以数字化手段降低沟通成本。各地在法规修订过程中可以同步建设或完善跨部门法规修订信息共享平台，将各部门的观点意见、修改建议、分歧焦点、会议纪要等信息统一录入共享，做到数据可查阅、进度可跟踪、责任可追溯，打破部门信息壁垒，减少重复沟通和无效沟通。

学好法典，给基层工作者的实用建议

中国环境报：要把法典衔接适配工作做好，前提是学懂弄通法典，这对地方立法、执法一线的同志是不小的挑战。您有哪些实用的学习建议可以分享？此外，在庞大繁杂的法规清理修订工作中，AI可以发挥哪些辅助作用？

吴凯杰：我自己也还在慢慢学。我有3个建议给实务工作者：

一是体系化对比学。对于法规修订人员，建议将法典条文与将被废止的十部单行法和其他条文出处逐条对比，制作新旧法对照表，重点关注制度创新点，理解立法原意和法典逻辑体系。

二是结合案例学。对于执法人员，可以选取本地区典型案例，运用法典进行模拟执法，在案例练习中理解法典条文的构成要件、法律责任等内容。

三是用好学习资料。已有不少配合法典宣传和学习的研究资料出版，如全程参与法典编纂的全国人大环资委副主任委员吕忠梅和北京大学法学院教授汪劲编写的《中华人民共和国生态环境法典释评》系列丛书，可供实务工作者学习参考。

以我个人对AI的理解与使用来看，AI可以快速比对地方立法与法典文本，自动识别出存在字面冲突的条款并生成清单，节省人工初筛的时间；可以阅读地方立法的立法依据，识别出以被废止单行法为上位法依据的立法，提示“立法依据失效”；可以检索与法典条文关联的法律、行政法规、地方性立法及案例，为地方立法工作提供资料参考。

此外要特别提醒，基层执法人员必须转变过往单行法的执法思维，建立法典的体系化思维。适用某一个条文时，不能只看该条文本身，还要关联查看对应分编的一般规定、总则编的基本制度，全面把握法典的内在逻辑和立法原意，才能真正做到准确适用法律。